“我們會給公眾一個交代。”

    3個月前，國家體育總局經濟司的一位負責人在接受《第一財經日報》采訪時如此表示。

　　“十·一”前夕，在“審計署公布32個部門單位的2004預算執行情況”的報告中，曾連續兩次被點名的國家體育總局終于給出了這個“交待”——《國家體育總局關于落實2004年度預算執行審計決定情況的函》(下稱“落實函”)。

    落實函中對于3月前審計公告中提及的，中國體育大學重復申請建設資金；某運動管理中心私存私放資金；總局向四家非預算單位撥付款項等問題，都作出了回復。

    對于體彩中心涉及金額最大的兩個問題——超額支付彩票公司發行印刷費(涉及金額5.58億元)，向私企高價買進熱敏紙(涉及金額2341.萬元)，落實函也通報了處理決定。

    治標難治本

    今年6月28日，國家審計署向全國人大常委會作2004年度審計工作報告，國家體育總局下屬體育彩票管理中心向兩家公司支付的體育彩票發行費的問題首度曝光，“支付的發行費超過實際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達5.58億元。”

    5.58億元，其中1.3億元被中體彩科技發展有限公司(下稱“中體彩”)用于購置綜合樓；另有1.31億元，被中體彩和北京中體彩印務技術有限公司(下稱“北京彩印”)用于個人獎金發放。

    上述兩家公司均由體育彩票管理中心、體育總局服務中心所屬華體實業總公司、體育報社及31個省(自治區、直轄市)體育局所屬單位共同投資持股。

    落實函表明對已經購置的綜合樓，處理決定為：根據審計部門的意見，彩票中心結合體育彩票實際工作和將來的發展需要，同時考慮到中體彩是由彩票中心控股的、純粹國有資本的、專為體育彩票發行服務的專營性公司，綜合樓裝修的用途也完全是從體育彩票發行業務出發，且公司也已完成了產權登記、納稅等手續，變更產權在操作上非常復雜，也可能帶來新的損失，因此，建議綜合樓產權仍歸公司所有，由中心和公司共同使用。中心只承擔其使用部分發生的水電、物業管理等費用，不支付租金。就此建議，總局已致函財政部，正在等待財政部的反饋意見。

    而關于公司獎酬金問題，彩票中心已責成所屬兩公司(中體彩和北京彩印)在編制2005年預算時，剔除審計決定前實際發生部分，將未發放的獎酬金1.29億元作為重大調整事項，調增兩公司2005年期初未分配利潤。

    對于與上述事件相關的工作人員，落實函表示，監察部正在落實有關人員的責任。

　　國有資本臨時變通

    “其實，這幾項措施并不能從根本上解決國有資產的監管問題。”北京體育大學管理學院教授袁旦感慨到，“彩票發行本屬公益事業，本應最大限度地控制發行成本，將銷售所得盡可能地用于社會公益事業。而事實上，中國彩票發行市場向來缺乏監管，發行成本高昂。”

    根據公開的資料顯示，自1987年發行第一張福利彩票以來，中國彩票市場規模飛速增長。彩票銷售額在2003年達至歷史最高峰——401.4億元。

    相對于高速增長的彩票市場，體育彩票中心伴隨而來的各種各樣的問題也很觸目。對此，袁旦痛心卻不吃驚。

    體育彩票管理中心是國家體育總局下設單位，是全國體育彩票的唯一發行組織。可設立相應的體育彩票銷售管理機構。

    隨著國家事業單位改革政策，按照“管發分離”機制，從2002年起，審計報告中所提的兩家公司——中體彩和北京彩印相繼成立。

    中體彩以中國體育資源為依托，近年服務于體育事業，是體育事業IT解決方案的專業供應商與服務商。北京彩印成立于2003年，是中國體育彩票唯一的彩票印刷產品供應商。與此同時，公司以中國體育彩票印刷技術為龍頭，采用高科技的生產設備和特殊的防偽印刷工藝，在北京建設彩票生產基地。

    在股權投資上，兩家公司的控股者也是國有資本，中體彩注冊資本2000萬元，體彩中心占股66%。

    北京彩印成立于2003年1月，注冊資本1000萬元。第一大股東正是中體彩，持股40%；北京華體實業總公司、中國體育報業總社為并列第二大股東。而中國體育報業總社同為國家體育總局全資所有。

    和大多數事業單位改革初期的狀態一樣，兩家公司在人事上也和體彩中心有著一定的關系，中體彩首任董事長是中國女排名將孫晉芳——時任體彩中心主任。孫晉芳離開體彩中心后，中體彩董事長相應改由董鑫萍擔任。董鑫萍現為體彩中心副主任，主任一職目前空缺。

    “實際上，這事情也并非人們想象當中的那么復雜，兩家公司都是國有企業控股，出現這樣的情況也是國有資本之間臨時的變通。”6月下旬，本報記者在做彩票審計調查時，國家體育總局的一位管理人員對《第一財經日報》表示。

　　高額發行費用背后

    按照上述股權結構，體彩中心和兩家公司之間未能做到真正的“管發分離”。

    記者在北京市工商局的年檢報告中看到：2003年，北京彩印凈利潤8551.84萬元，中體彩凈利潤1.96億元；2004年，北京彩印凈利潤1.2億元，中體彩凈利潤7251.35萬元。

    2003年12月，在中體彩成立周年之際，體彩中心減持股份至36%，將另外30%的股份以每股20萬元的價格，轉讓給全國30個省的體育局的指定機構，每省受讓1%的股份。由此，科技公司股東增至33個，一年后有海南省體育局指定機構納入，從國家體育總局到各省體育局，利益均占的格局開始形成。今年的審計報告顯示，2003年到2004年，股本收益率為2149%。

    如此高利潤的背后，是中體彩和北京彩印對發行成本的控制。

    發行成本費是指用于體育彩票印制、發行、代銷及相關的設施和設備購置、租賃、維護等項目的支出。

    在2002年以前，彩票發行費占彩票銷售收入比例一度高達20%。2002年后，這一比例調整為15%，即便如此仍高于其他國家。

    中體彩和北京彩印在獲取15%的發行費用之后，按照規定，8%分配給全國5萬個體育彩票投注點，1%上繳體育彩票中心，余下的6%用于彩票印制費用、系統維護、廣告宣傳等。

    “我國15%~20%的發行成本可以說高得不可思議，養了一大批人。體育彩票機構其下屬的專職人員在規模上甚至超過了福利彩票機構，省級的工作人員就達3000多人，遍及市、地的分支機構的員工總計有6000多人，臨時性的體育彩票從業者3萬多人，發行網點近2萬個。”

    國家體育總局一位管理人員認為，這只是問題中的小問題，因為發行彩票可以獲取發行規模30%左右的獎金無償使用和20%左右的發行、手續費、印制費等。“可以說，誰發行彩票，誰便可以獲取這部分利益。”

    而體彩中心提取比例達3%左右。以2003年為例，當年，全國體育彩票銷售總額為201億元，按照3%的提取比例(按規定比例應為1%)，直屬國家體育總局的體彩中心可分得6億多。

　　部門利益之爭

    彩票發行成本難于控制包含一定的歷史原因。

    1987年后，民政部和國家體育總局兩大部門掌控著福利彩票和體育彩票兩大市場，彩票發行銷售所得，除獎金開支，其余在很大程度上由兩大部門自行打理。這使得中國彩票發行從一開始就打上了濃厚的部門烙印。

    在此期間，彩票的融資功能讓地方及其相關部門看到了巨大利益，但因為財務監管，法律法規不健全讓這種矛盾日漸突出。

    14年之后，在強化“國家彩票”概念的改革方向下，國務院于2001年10月下發《關于進一步規范彩票管理的通知》(下稱《通知》)，將彩票市場的規則制定和監管職能統一收于財政部之手。

    《通知》下達后，確立了“降低發行費用，增加彩票公益金”的原則，規定從2002年1月1日起，發行費用比例不得高于15%，公益金不得低于35%，50%的返獎比例維持不變。《通知》同時要求，審計部門要加強對彩票發行和彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計，并將年度審計結果向社會公布。

    隨后，財政部按國務院《通知》要求，于2001年底2002年初，相繼制定了《彩票發行與銷售管理暫行規定》、《彩票發行與銷售機構財務管理辦法》(下稱《辦法》)。《辦法》明確規定，彩票公益金、發行費用必須實施“收支兩條線”管理，納入財政專戶管理。但對于收支兩條線的細節并不明晰。

    時至今日，還沒有較高層次的彩票立法。

    而對于彩票管理中心負責人與私企聯手造假，造成彩票專項資金流失2341.26萬元的做法，仍然是不符合《財政部彩票發行與銷售機構財務管理辦法》關于“加強國有資產管理，防止國有資產流失”的規定。

    “而隨著中國彩票事業的發展，審計報告中的問題之外是，在這場產業分配中，各個管理部門，以及地方和總局之間的利益之爭才是問題的矛盾所在。利益的平衡，法律的制定和健全等需要一定時間來解決，而要解決根本問題，并不是我們一個部門的問題，而是幾個部門的問題。”國家體育總局了解此事一位處長對此直言不諱。